安康市委書記、市人大常委會主任 郭青
黨的十八大以來，陜西省安康市嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，運用生態(tài)文明理念引領經濟社會發(fā)展，確立了“走民生為本的循環(huán)發(fā)展之路，建設美麗富裕新安康”的發(fā)展思路，積極探索生態(tài)建設和經濟發(fā)展協(xié)同推進的有效方式和路徑，讓城鄉(xiāng)因環(huán)境而美、讓群眾因生態(tài)而富。2013年11月，全國主體功能區(qū)建設試點示范工作研討會在安康召開；2014年3月，國家發(fā)改委、環(huán)境保護部正式確定安康為國家主體功能區(qū)建設試點示范市。這既是國家對安康堅持生態(tài)優(yōu)先、堅守環(huán)保底限、推動科學發(fā)展的肯定，也寄托了對安康試點示范工作出實踐經驗、出制度成果的殷切希望。
一、實踐探索
安康總面積2.35萬平方公里，總人口303萬，轄區(qū)內除漢濱區(qū)外的其他9個縣均列入秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)，是南水北調中線工程水源區(qū)，屬國家秦巴山集中連片特困地區(qū)。安康把國家主體功能區(qū)建設試點示范作為引領性、綜合性、創(chuàng)新性的工作來抓，努力為人民創(chuàng)造巨大的生態(tài)和經濟福祉，為安康發(fā)展樹立了新形象、新品牌，走出了一條欠發(fā)達地區(qū)經濟持續(xù)發(fā)展、人民逐漸富裕、生態(tài)更加美麗的新路子。
（一）抓命脈，著力構建循環(huán)產業(yè)體系
破除傳統(tǒng)思維中將生態(tài)保護與經濟增長對立起來的誤區(qū)，把構建循環(huán)產業(yè)體系作為安康發(fā)展的命脈，扭轉了“高消耗、高污染、低效益”的傳統(tǒng)經濟增長模式，在宏觀經濟下行壓力下實現了逆勢上揚。三年來，安康經濟持續(xù)保持兩位數以上的增速，高于全國全省，其中2013年增速分別高出全國全省5.7個百分點和2.4個百分點，三次產業(yè)結構比從2011年17.7: 45.0:37.3，調整到今年上半年12：56：32。一是優(yōu)先發(fā)展具有資源優(yōu)勢的生態(tài)友好型產業(yè)。綜合利用山、水、人基本要素，重點推進山林經濟、涉水產業(yè)、勞動密集型產業(yè)發(fā)展，促進經濟再生產和生態(tài)再生產同步發(fā)展，形成了“人養(yǎng)山、山養(yǎng)人”、“人養(yǎng)水、水養(yǎng)人”的良性循環(huán)。“八山一水一分田”的安康，國土面積中山地占93%，特色產業(yè)要做大，必須上山入林。安康鼓勵發(fā)展山林經濟，初步形成了“高山特色木本油料、中山林下種養(yǎng)間套、淺山茶果桑畜環(huán)繞、河谷平壩花卉種苗、設施農業(yè)遍布川道、生態(tài)旅游鏈接城鄉(xiāng)”的綠色循環(huán)產業(yè)發(fā)展格局。2013年全市特色經濟林發(fā)展到630萬畝，林業(yè)總產值達到65億元，目前已有現代農業(yè)園區(qū)304個，其中省級現代農業(yè)園區(qū)31個；安康擁有全省59.6%的水資源，是中國最潔凈的水源富集區(qū)，水電能源、現代漁業(yè)產值排在全省首位。重點發(fā)展飲用水和飲品制造業(yè)，繼陜煤集團進入礦泉水高端開發(fā)后，引進了榮氏飲品、匯源集團等一批特色飲品企業(yè)，成為安康打造西部重要涉水產業(yè)基地的先行者；安康市常年外出打工人口60萬人以上，每年新增城鎮(zhèn)適齡勞動人口4萬人，還有50多萬人從事季節(jié)性農業(yè)生產，勞動力有較大的釋放空間。大力發(fā)展勞動密集型產業(yè)、三產服務業(yè)，推動承接發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移，近三年凈增勞動密集型企業(yè)600多戶，凈增從業(yè)人員4.1萬人。二是提升發(fā)展具有決定意義的支柱工業(yè)和傳統(tǒng)工業(yè)。堅持大企業(yè)引領、大項目支撐、集群化發(fā)展、園區(qū)化承載，用新技術、新工藝、新設備改造提升新型材料工業(yè)，通過延伸循環(huán)經濟產業(yè)鏈，提高礦產資源綜合利用效益；安康屬于全世界難得的土壤富硒且易于被植物吸收的富硒區(qū)域，通過與中國農科院共建國家級特色（富硒）高效農業(yè)院地合作示范區(qū)，打造“中國硒谷”地域品牌，加快推動全國富硒產品研發(fā)中心、標準中心、檢測中心、知名產品集散中心建設。2013年富硒食品產業(yè)實現產值130億元，同比增長33%；支持安康絲綢、生物醫(yī)藥工業(yè)二次創(chuàng)業(yè)和振興，保持了穩(wěn)中向好的勢頭。三是重點發(fā)展具有帶動作用的生態(tài)旅游產業(yè)。南北過渡帶的獨特氣候和“兩山夾一川”的地形地貌孕育了安康豐富的旅游資源，是生態(tài)旅游的目的地和休閑度假的勝地。以“一山一湖一城”核心景區(qū)為重點，突出漢水風情休閑游、巴山生態(tài)度假游、秦嶺山地森林游、田園觀光鄉(xiāng)村游、現代農業(yè)休閑游五大板塊，生態(tài)旅游產業(yè)勢頭強勁，2013年安康市共接待游客2166萬人次，實現旅游綜合收入95.3億元。四是加快發(fā)展具有市場潛力的戰(zhàn)略性新興產業(yè)。培育裝備制造、電子信息、現代物流、文化創(chuàng)意、節(jié)能環(huán)保、健康養(yǎng)生等新興產業(yè)，提升科技含量，規(guī)避環(huán)境風險，加快轉型升級。裝備制造業(yè)實現強勢崛起，2013年增長63.8%；上海復星集團投資30億元的西北天貿物流城項目進展順利，建設區(qū)域物流中心邁出了關鍵步伐。
通過認真反思安康過去擁有生態(tài)資源優(yōu)勢卻發(fā)展滯后，主要是發(fā)展方式以及產業(yè)組織形式落后的原因，把堅定不移走安康特色的新型工業(yè)化道路作為試點示范工作的應有之義，大格局創(chuàng)新產業(yè)組織形式，推動生產要素組合方式的變革，更加注重從資金、技術、人才、品牌等高級生產要素上培育競爭優(yōu)勢，更加注重延伸循環(huán)產業(yè)鏈，更加注重推進產業(yè)融合，在產業(yè)優(yōu)化升級中有效推動了循環(huán)發(fā)展、富民強市。
（二）抓基礎，強力推進生態(tài)安全體系建設
破除加強環(huán)境監(jiān)管是犧牲本地發(fā)展權為代價的誤區(qū)，從利國利民利己的角度出發(fā)，把生態(tài)安全體系建設作為發(fā)揮安康生態(tài)優(yōu)勢的基礎工程來抓。一方面，安康作為水源地，生態(tài)環(huán)保問題必將成為國內外關注的焦點，任何紕漏甚至是偶發(fā)事件都有可能演變?yōu)閰^(qū)域性甚至全國性的問題，必須忠實履行“一江清水供北京”的重大政治責任；另一方面，環(huán)境是最基本的民生，保護好這方山水最大受益者是自己，滿足群眾對干凈的水、清新的空氣、安全的食品、優(yōu)美的環(huán)境等方面的基本需要，絕不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價獲取發(fā)展，這是關系發(fā)展觀和政績觀的重要問題。一是推進節(jié)能減排降耗。始終把環(huán)境容量、資源利用、節(jié)約集約作為企業(yè)引進和項目建設的先決條件，環(huán)境影響評價和“三同時”執(zhí)行率100%。近年來，關停小礦山、小爐窯企業(yè)200余家，黃姜皂素企業(yè)17家，水泥建材生產線9條，鐵合金生產企業(yè)14家，落后產能92萬噸，采選礦企業(yè)尾礦安全處理率100%。建成投運20個城市污水和垃圾處理廠，城市污水和生活垃圾無害化處理率分別達到85%和90% 。二是做好城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)管和綜合整治。逐一落實了漢江水質、重金屬、大氣、噪聲、工業(yè)點源、農業(yè)面源等重點污染防治責任，建立健全環(huán)境風險隱患排查、動態(tài)管理、風險評估、責任追究等制度，嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，嚴肅查處環(huán)境違法行為，以高度的政治責任感和歷史使命感保障“一泓清水永續(xù)北上”。三是加大國土空間綠化力度。按照“一年栽五年的樹，一代人造三代人的林”的要求，突出山地森林化、城鎮(zhèn)園林化、川道和漢江兩岸景觀化，建立全民植樹造林常態(tài)化機制。三年來，全市共完成造林綠化204萬畝，森林覆蓋率達到65%。實施了一批漢江防洪護岸、小流域綜合治理工程，漢江干流及重要支流的水安全和水土流失狀況有了明顯改觀。啟動國家森林城市創(chuàng)建工作，圓滿完成創(chuàng)國家衛(wèi)生城市各項整改任務，中心城市完成了國家衛(wèi)生城市技術評估驗收。漢江出境斷面水質穩(wěn)定保持國家Ⅱ類標準，城市空氣質量優(yōu)良天數連年保持在357天以上，位列陜西第一，在全國很多地方處于十面“霾”伏、深受“心肺之患”之時，在安康卻能頭頂藍天白云、坐擁青山綠水、呼吸清新空氣，使試點示范工作的成果更多惠及人民群眾，讓人民群眾享受更多的“生態(tài)紅利”。
（三）抓根本，全力促進民生保障持續(xù)改善
破除把生態(tài)好與發(fā)展慢、百姓窮劃上等號的誤區(qū)，貧窮不是生態(tài)文明，生態(tài)保護如果不能讓人民得到實惠，就會失去動力，也是不可持續(xù)的。根據安康現階段民生工作特點，區(qū)分不同群體、不同特點、不同需求強化和細化民生工作，對于涉及全民的就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、安居等基本民生，全力解決、確保供給；對于貧困群眾、殘疾人等弱勢群體的底線民生，重點解決、搞好保障；對于群眾反映強烈、社會高度關注的熱點民生，及時解決、回應關切。把陜南避災移民搬遷工程作為現階段安康最大的民生工程來抓，倡導就地城鎮(zhèn)化模式，讓更多的農民工實現就地就近就業(yè)增收，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，這是以經濟自生、家庭和諧引領的“真實的城鎮(zhèn)化”，推動解決“三留守”等社會問題、提高農民的幸福指數。三年來，搬遷7.5萬戶28.5萬人，建成集中安置社區(qū)789個，相當于轉移了一個中等縣的人口。為了保證“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，把產業(yè)支撐擺在“就地城鎮(zhèn)化”的重要位置，通過“集約土地發(fā)展產業(yè)、集中培訓促進就業(yè)、集成政策鼓勵創(chuàng)業(yè)”三管齊下，推行“園區(qū)景區(qū)帶動群眾興業(yè)、資金互助鼓勵家庭創(chuàng)業(yè)、以資代勞促進就近就業(yè)”的模式，支持在集中安置社區(qū)大力發(fā)展勞動密集型、就業(yè)主導型產業(yè)，引進服裝、紡紗、鐘表機芯、牙刷等一批勞動密集型企業(yè)，山林經濟、農產品加工、三產服務以及家庭手工業(yè)、庭院經濟等就業(yè)主導型產業(yè)蓬勃發(fā)展，12萬轉移群眾實現了在“家門口”就業(yè)。堅持精準扶貧與移民搬遷有機結合，持續(xù)加大危居特困群眾搬遷安置力度，對貧困戶、貧困村進行識別建檔，明確幫扶主體、落實幫扶措施、開展考核問效，徹底斬斷致貧返貧鏈條，實現“挪窮窩、改窮業(yè)、斷窮根”，三年脫貧28.3萬人。由于把生態(tài)文明與改善民生緊密結合起來，并將其貫穿到經濟發(fā)展的每一個環(huán)節(jié)當中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農民人均純收入增速連年高于全國全省，尤其是農民人均純收入2012年開始超過全省平均水平，2013年高出全省平均水平121元。人民群眾在共享發(fā)展成果的同時，逐漸理解和支持國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，自覺自為地投身于試點示范工作。
（四）抓全域，大力優(yōu)化發(fā)展布局
破除限制開發(fā)就是限制發(fā)展的誤區(qū)，通過創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)功能管理機制，實行“點上開發(fā)、面上保護”，切實把加快轉變經濟發(fā)展方式和提升空間利用效率的要求落到實處。按照全域安康理念，安康市做出了發(fā)展“飛地經濟”等決策，是以生態(tài)流向引領并兼顧經濟流向的發(fā)展模式，突破了傳統(tǒng)“飛地經濟”以經濟流向主導的發(fā)展模式。欠發(fā)達地區(qū)需要補工業(yè)化的課，生態(tài)資源必須通過工業(yè)化才能變成財富，而工業(yè)化需要平地，位于限制開發(fā)區(qū)域的山區(qū)縣立地條件很差，如果放任其采用劈山造城、填河造地的方式進行大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，既會造成新的地質災害隱患，也就違背了國家重點生態(tài)功能區(qū)的功能定位。在全市打破縣區(qū)行政區(qū)劃限制，通過規(guī)劃、建設、管理和利益分配、項目支持等合作機制，引導限制開發(fā)、空間不足的白河、紫陽、嵐皋、寧陜、鎮(zhèn)坪5個縣把重大項目向月河川道集中，一批企業(yè)相繼落戶“飛地經濟園區(qū)”，形成了限制開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域資源共享、優(yōu)勢互補、互利共贏的發(fā)展局面。在“飛出地”方面，對環(huán)境容量超載區(qū)域實行限制性措施，能夠為增強生態(tài)產品生產能力、合理發(fā)展適宜性產業(yè)騰出國土空間；在“飛入地”方面，由于鼓勵和支持跨縣域參與月河川道開放開發(fā)，提升這一區(qū)域聚集生產要素的能力，突顯全市新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化引擎作用。目前， 5個縣“飛地經濟園區(qū)”已占地6300畝，一批企業(yè)落戶生產，“飛地經濟”正在成為安康新型工業(yè)高地、就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺、對外交流窗口、改革創(chuàng)新標桿。推進“三區(qū)兩園一中心”建設，打造引領經濟發(fā)展的增長極；建設石紫嵐沿江（線）生態(tài)經濟帶，構建以沿江和國道沿線為軸的“通道經濟帶”。通過這一系列加強區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調的舉措，優(yōu)化產業(yè)布局，規(guī)范開發(fā)秩序，創(chuàng)新開發(fā)方式，提高開發(fā)效益，實現各縣區(qū)錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補，力促人口資源環(huán)境相均衡、經濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。
（五）抓保障，努力營造良好的政治生態(tài)
破除抓黨建是務虛不務實的誤區(qū)，把抓好黨建作為最大政績，以政治生態(tài)的不斷優(yōu)化促進發(fā)展環(huán)境的持續(xù)好轉，為建設美麗富裕新安康提供了強有力的組織和作風保障。一是優(yōu)化選人用人機制。認真落實習總書記關于好干部的“五條標準”，堅持和強化“五個優(yōu)先、三個更加注重”的選人用人導向，即優(yōu)先選拔低調不張揚、有真才實學、扎實苦干的干部；優(yōu)先選拔思想解放、開拓創(chuàng)新、敢闖敢試、實績突出的干部；優(yōu)先選拔在自然災害和突發(fā)事件面前，堅守一線、指揮有方、不怕犧牲、無私奉獻的干部；優(yōu)先選拔善于做群眾工作，在處理信訪和維穩(wěn)中能力強的干部；優(yōu)先選拔在招商引資、項目爭取、服務企業(yè)方面表現突出的干部。在市直部門與縣區(qū)黨政班子主要領導交流任用中，更加注重優(yōu)先配強縣區(qū)黨政主要領導；在縣區(qū)部門與鎮(zhèn)辦黨政班子主要領導交流任用中，更加注重優(yōu)先配強鎮(zhèn)辦黨政主要領導；在統(tǒng)籌考慮、梯次培養(yǎng)干部中，更加注重加強年輕干部、女干部、黨外干部和少數民族干部的培養(yǎng)選拔。著力解決干部使用中唯票、唯分、唯GDP、唯年齡等問題，各級領導班子結構有所改善，干部選用工作中的公信力明顯提升。二是堅持從嚴治黨。從嚴治黨，重在從嚴管理干部，以此來鍛造一支思想作風好、執(zhí)行能力強的黨員干部隊伍。2012年提出力倡真抓實干、力戒慕圖虛名，力倡勤儉節(jié)約、力戒鋪張浪費，力倡公開透明、力戒暗箱操作，力倡以身作則、力戒自由散漫，力倡深入群眾、力戒高高在上的“五倡五戒”；2013年初針對干部作風存在的問題，再次提出狠剎干部打牌賭博、缺勤脫崗、公車私用、公款旅游吃喝、干部婚喪嫁娶大操大辦“五股歪風”；在黨的群眾路線教育實踐活動中，把專項整治作為搞好教育實踐活動的突破口，以重點突破來推動作風整體好轉。按照抓常、抓細、抓長的要求，扭住關鍵問題不放，把教育實踐活動中的好經驗好做法制度化、規(guī)范化，切實打消群眾擔心教育實踐活動成效“一陣風”的顧慮；支持紀檢監(jiān)察部門毫不手軟地查辦違紀違法案件，嚴肅查處群眾反映強烈、輿論廣泛關注、社會影響惡劣的案件。2013年依紀處理縣處級、鄉(xiāng)科級干部人數分別是前兩年總數的2.57倍、1.84倍。保持了懲治腐敗的高壓態(tài)勢，對各級干部產生了強大的震懾作用。三是完善考核評價制度。增加生態(tài)文明在考核評價中的權重，充分體現主體功能區(qū)建設試點示范工作要求，突出循環(huán)發(fā)展的引領導向，豐富民生為本的考核評價內容，把資源消耗、環(huán)境保護、生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系。嚴格考核獎懲，鼓勵創(chuàng)先爭優(yōu)，確保市委重大戰(zhàn)略決策落實到位，推動試點示范工作取得成效。
二、幾點體會
國家主體功能區(qū)建設試點示范工作是一項前所未有創(chuàng)舉，安康在推動形成符合生態(tài)文明要求的生產方式和生活方式，探索限制開發(fā)區(qū)域科學發(fā)展的新模式、新途徑等方面，取得了一些寶貴經驗，深化了對激活欠發(fā)達地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢的規(guī)律性認識。
（一）必須堅持立足本地實際，依托資源稟賦挖掘比較優(yōu)勢
發(fā)展不足是安康最大的實際，增加收入是群眾最大的愿望，山、水、人是最豐裕的資源稟賦，從基本市情民意出發(fā)，必須把發(fā)展作為解決安康所有問題的關鍵，把生態(tài)作為安康最具競爭力的比較優(yōu)勢，在遵循經濟規(guī)律、自然規(guī)律、社會規(guī)律的基礎上，更加有效地調結構、轉方式、惠民生，使保護自然生態(tài)的政治責任與發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢的價值取向有機統(tǒng)一，讓“窮山惡水”成為青山綠水、金山銀水的道路越走越寬廣，在建設“三個陜西”中奮力爭先。
（二）必須堅持不斷解放思想，善于學習借鑒外地先進經驗
思想僵化保守、發(fā)展觀念滯后是安康長期貧困落后的重要原因，用生態(tài)文明理念引領經濟社會發(fā)展，必須在解放思想、更新觀念上下更大氣力，充分吸收先進地區(qū)經驗，破解制約發(fā)展短板，既要學習發(fā)達地區(qū)生產要素組合方式的變革，接受新思想、新模式、新技術的沖擊，更要規(guī)避他們在發(fā)展歷程中曾經付出“高消耗、高污染、低效益”的代價，堅決摒棄以犧牲環(huán)境來換取低成本發(fā)展的彎路，以創(chuàng)新創(chuàng)先的理念推動生產力的解放，為實現后發(fā)趕超積蓄能量。
（三）必須堅持融入發(fā)展大局，找準自身定位跟緊中省步伐
安康走出一條重點生態(tài)功能區(qū)循環(huán)發(fā)展、綠色崛起的新路子，在發(fā)展理念、速度和質量等方面跟緊了中省步伐，關鍵在于把試點示范工作擺在全局性、根本性、長遠性的位置，順應了全國走向生態(tài)文明新時代的潮流，讓安康的發(fā)展與國家的發(fā)展前所未有地緊密聯系在一起，為安康的生態(tài)優(yōu)勢放在全國全省發(fā)展大格局中去謀劃定位創(chuàng)造了條件、搭建了平臺、贏得了支持，促進生態(tài)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢，形成了引領安康未來發(fā)展的核心競爭力。
（四）必須堅持民生為本原則，發(fā)展好實現好群眾根本利益
始終把保障和改善民生作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，體現在試點示范工作的各個領域、各個環(huán)節(jié)中，積極探索在生態(tài)保護和經濟發(fā)展中改善民生的路徑和舉措，把富民優(yōu)先作為民生根本、強市基礎，促進生態(tài)與富裕有機連結，不斷壯大富民惠民的多元化生態(tài)經濟產業(yè)，突出解決弱勢群體的實際困難，建設更加公平可持續(xù)的社會保障制度，健全公共服務體系，集中力量辦好事辦實事，讓老百姓在生態(tài)保護中得到看得見摸得著的實惠，讓人民群眾滿意。
（五）必須堅持從嚴治黨方針，充分調動各個方面發(fā)展合力
把從嚴治黨落到實處，加大“治庸、治懶、治散”力度，確保發(fā)揮黨員干部骨干帶頭和先鋒模范作用，用營造嚴肅認真的政治生態(tài)環(huán)境來促進生態(tài)文明建設，推動全社會樹立生態(tài)價值意識、生態(tài)憂患意識和生態(tài)責任意識，尊重群眾的首創(chuàng)精神，尊重基層的辛勤勞動，把激活后發(fā)優(yōu)勢根植于人民群眾的沃土之中，讓每個部門、每個人都在試點示范工作中找到位置、施展才華，搞好加快發(fā)展大合唱，形成建設美麗富裕新安康強大動力。
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